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基層治理“小馬拉大車(chē)”問(wèn)題的成因及破解

【摘要】推進(jìn)中國式現代化,離不開(kāi)基層治理的現代化。黨的二十大報告提出“堅持大抓基層的鮮明導向”,對新時(shí)代新征程的基層治理提出了更高要求。大抓基層是一項復雜的系統工程,需要堅持問(wèn)題導向。當前,基層治理中存在資源、能力與任務(wù)不匹配的“小馬拉大車(chē)”難題,集中體現為基層負擔過(guò)重,具體表現為任務(wù)超載、責任超載、壓力超載。破解基層治理“小馬拉大車(chē)”難題,不能把減負簡(jiǎn)單理解為工作“減量”,而是要注重標本兼治,通過(guò)治理轉型、制度創(chuàng )新、作風(fēng)轉變等手段達到減負目標。

【關(guān)鍵詞】基層治理 小馬拉大車(chē) 基層減負 權責對等 【中圖分類(lèi)號】D602 【文獻標識碼】A

基層作為國家治理體系中的關(guān)鍵一環(huán),身處改革、發(fā)展、穩定的第一線(xiàn),是各種矛盾沖突的聚焦點(diǎn)、工作落實(shí)的著(zhù)力點(diǎn),其治理成效直接影響國家治理體系和治理能力現代化的實(shí)現。推進(jìn)中國式現代化,離不開(kāi)基層治理的現代化。黨的二十大報告提出,要“堅持大抓基層的鮮明導向”,這對新時(shí)代新征程的基層治理提出了更高要求。大抓基層是一項復雜的系統工程,需要堅持問(wèn)題導向?;鶎又卫砻媾R的問(wèn)題集中體現為基層負擔過(guò)重。“小馬拉大車(chē)”導致基層工作長(cháng)期“超載”、部分基層干部長(cháng)期“負重”,嚴重制約基層工作的正常運行和基層治理效能的提升。近些年來(lái),在黨中央統一部署下,各地區各部門(mén)多措并舉,持續推進(jìn)基層減負工作。這些工作取得了一定成效,但總體上離減負政令目標仍有差距。一些基層干部及工作人員反映,減負只解決了少量的“老負擔”,沒(méi)解決“新負擔”,個(gè)別地區減負效果沒(méi)有達到預期,甚至出現了“越減越負”的情況。準確把握“小馬拉大車(chē)”的形成邏輯,才能對癥下藥,從而為推進(jìn)基層治理現代化夯實(shí)基礎。

基層治理“小馬拉大車(chē)”問(wèn)題的主要表現

“小馬拉大車(chē)”意指在基層治理過(guò)程中,基層組織承擔了超出自身資源和能力的任務(wù)事項,以一種高度負載的狀態(tài)進(jìn)行運作,并因此引發(fā)一定程度的組織失能。在基層治理場(chǎng)域中,基層負擔過(guò)重主要表現為任務(wù)超載、責任超載、壓力超載三種遞進(jìn)式的情形。

第一是任務(wù)超載。一方面,治理重心下移,大量任務(wù)向基層轉移,任務(wù)繁重成為當前基層治理的突出特點(diǎn)。一是基層的政治任務(wù)明顯增多?;鶎狱h建、信訪(fǎng)維穩、應急管理、鄉村振興、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)等都已經(jīng)成為基層的政治任務(wù),越來(lái)越多黨政部門(mén)的業(yè)務(wù)工作也通過(guò)各種渠道轉化為基層黨委政府的政治任務(wù),一些基層領(lǐng)導為了政績(jì)“亮點(diǎn)”也在轄區內或多或少地創(chuàng )設了特色政治任務(wù),基層政治任務(wù)的日常性越來(lái)越凸顯。二是基層的行政業(yè)務(wù)普遍增加。相較于稅費改革之前,近些年來(lái)基層政府職能的擴張趨向明顯,如普法宣傳、秸稈禁燒、垃圾分類(lèi)、森林防火、防止溺水等,每隔一段時(shí)間就會(huì )有新的事項被納入基層政府的日常議程。三是基層的臨時(shí)性任務(wù)越來(lái)越頻繁?;鶎佑捎谥苯用鎸ι鐣?huì )生產(chǎn)生活一線(xiàn),自然災害、疾病傳播、生產(chǎn)安全、群體性事件、輿情熱點(diǎn)等各種突發(fā)性事件時(shí)有發(fā)生。另一方面,相應的資源卻并未下移,超負荷任務(wù)突破了基層組織的資源承載力?;鶎尤耸志o缺成為常態(tài)。例如,基層市場(chǎng)監管所、派出所,連所長(cháng)在內往往都只有四五名執法人員,難以滿(mǎn)足目前市場(chǎng)監督與社會(huì )治理的需求。一些基層政府只能通過(guò)“臨聘人員”來(lái)緩解人員緊張的困境?;鶎拥慕?jīng)費不足是老大難問(wèn)題。大量鄉鎮自我造血能力不足,村社區有集體經(jīng)濟收入的并不多,很多時(shí)候是“等靠要”,處于“活多錢(qián)少、活多無(wú)錢(qián)”的窘境?;鶎拥幕A設施資源也難以滿(mǎn)足需求。一些基層單位辦公場(chǎng)所匱乏,為居民提供的公共服務(wù)因此受限。

第二是責任超載。一方面,基層單位責任泛化嚴重。部分地區的上級部門(mén)上面開(kāi)個(gè)會(huì )、下個(gè)文件分分鐘就可以將責任“甩鍋”基層,美其名曰“責任下沉”,自己當起“甩手掌柜”,而基層無(wú)力拒絕,只能聽(tīng)之任之。如某縣市場(chǎng)監管局在鄉鎮并不具備食品鑒別和藥品鑒定能力和條件情況下,將轄區內有關(guān)食品安全、假藥制售等監管責任下派至鄉鎮。另一方面,基層組織權力配備不足?;鶎咏M織處在政權架構的底層,除極少數法律直接授權之外,其權力較小。近年來(lái),基層的目標設定權、人事統籌權、激勵分配權等還在不斷被上收?;鶎幼鳛閲抑卫淼哪┥疑窠?jīng),“權小責大”問(wèn)題長(cháng)期存在。

第三是壓力超載。一方面,一些基層干部負擔重、負荷高,面臨前所未有的壓力。上級布置的工作任務(wù)不僅數量眾多,而且往往時(shí)間緊迫、要求嚴格,還得高效完成,確保落實(shí)?;鶎泳幹粕?,一人多崗和一崗多責是普遍現象。一些地區的基層干部面對無(wú)休止的臺賬清理和數據填報、數不清的會(huì )議材料和考評工作、各種各樣的交派事務(wù)和臨時(shí)事務(wù),“5+2”“白加黑”“連軸轉”的同時(shí),還要隨時(shí)被考核、被監督、被問(wèn)責,久而久之難免身心俱疲?;鶎邮菆绦姓叩淖钋把?,也是抓任務(wù)落實(shí)的最末端,基層干部處于與群眾面對面打交道的第一線(xiàn),其工作直接關(guān)系到群眾的切身利益,稍有不慎就可能引發(fā)連鎖反應。由于群眾的需求日趨多樣化、個(gè)性化,基層干部很難用單一的框架展開(kāi)行動(dòng)。個(gè)別群眾提出的某些要求可能會(huì )超越政府的職責范圍或現有能力,基層干部在解決問(wèn)題時(shí)很容易產(chǎn)生一種深深的無(wú)力感。另一方面,面對越來(lái)越重、越來(lái)越新的工作任務(wù),基層干部普遍反映存在不同程度的本領(lǐng)恐慌。由于各種原因,基層干部老齡化比較嚴重,年輕人不多。一些年齡較大的基層干部實(shí)踐經(jīng)驗相對豐富,但適應新時(shí)代新征程的創(chuàng )新能力不足,適應新一輪科技革命的知識儲備不夠。而一些年輕的基層干部,由于工作時(shí)間短、實(shí)踐經(jīng)驗少,理論與實(shí)際相結合的本領(lǐng)不強,群眾工作本領(lǐng)有待提升。在國家治理現代化大背景下,各種創(chuàng )新與試點(diǎn)也在不斷推出,一部分基層干部感覺(jué)適應不過(guò)來(lái)?;鶎痈刹考纫蔀槎嗝媸?,又要樣樣精通,自然感覺(jué)壓力超載。

基層治理“小馬拉大車(chē)”問(wèn)題的形成原因

基層治理中資源、能力與任務(wù)不匹配的“小馬拉大車(chē)”難題,其形成有多方面的原因。其中,滯后的治理轉型是問(wèn)題形成的主要原因,泛化的督查考核是問(wèn)題形成的重要原因,過(guò)密的治理規則進(jìn)一步加深了問(wèn)題的嚴重性。

第一,治理轉型滯后?;鶎又卫淼?ldquo;小馬拉大車(chē)”困境,根源還是在一些地區治理轉型不到位。具體而言,職責體系不科學(xué)、屬地管理被濫用、職能轉變不到位,共同促成了權力向上集中、責任向下分配、減負效果不佳的局面。首先,職責同構體系為上級政府責任下卸提供了便利。職責同構體系表現為不同層級的政府在職能、職責和機構設置上“上下對口、左右對齊”,呈現出高度的一致性。部分上級部門(mén)習慣于將職責層層向下級歸口部門(mén)分解,自身扮演起“二傳手”的角色,成為“管政府的政府”,把“責任狀”當“免責單”,將層層壓實(shí)責任異化為層層推卸責任。其次,屬地管理原則成為一些地區上級政府責任“甩鍋”的工具。“屬地管理是個(gè)筐,什么都能往里裝”。屬地管理將地理空間作為責任落實(shí)和責任追究的主要依據,在明確責任、推動(dòng)工作落實(shí)方面能夠發(fā)揮積極作用。但在現實(shí)中屬地管理常常異化為一些地區上級“甩鍋”的工具、基層“背鍋”的借口,出現有悖于制度設計初衷的現象,陷入了“好經(jīng)念歪”的窘境。一些職能部門(mén)借“屬地管理”之名,通過(guò)簽訂責任狀、任務(wù)書(shū)將治理事務(wù)和治理責任層層轉嫁,但相應的治權和資源卻并未同步下沉。一些地區基層工作職責被非制度性地“擴大化”,陷入“責任屬地,權力不屬地”的治理困境。最后,多元協(xié)同不足導致基層減負效果不佳。當前基層工作內容持續增加,政治面向更加突出,技術(shù)化特征愈發(fā)明顯,基層工作正規化程度也越來(lái)越高。這些現實(shí)情況對多元協(xié)同提出了新要求。就基層政府而言,多元協(xié)同治理要求充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)、社會(huì )組織、市場(chǎng)力量、社會(huì )公眾等多方力量,共同完成工作任務(wù)。事實(shí)上,很多事務(wù)是要區分的,行政事務(wù)由政府做,市場(chǎng)事務(wù)需要企業(yè)來(lái)做,有些社會(huì )事務(wù)應交由社會(huì )來(lái)做。但在目前行政化的運作體制中,基層政府包攬了大量的行政事務(wù)和社會(huì )管理事務(wù),多元協(xié)同局面尚未形成。

第二,督查考核泛化。黨的十八大以來(lái),從中央到地方逐步建立起包含跨級督查、暗訪(fǎng)督查、交叉督查和第三方評估等在內的督查考核機制。多元化、立體化督查考核機制的應用在很大程度上保證了政策政令暢通與治理目標實(shí)現,但一些泛濫的、脫離基層實(shí)際的督查考核會(huì )導致無(wú)效治理,加重基層負擔,進(jìn)而降低基層治理效能。當前,在一些地區對基層的督查考核泛化體現在三個(gè)方面。一是多頭考核。“上面千條線(xiàn),下面一根針”,每一個(gè)基層單位對應著(zhù)上級多個(gè)部門(mén),常常遭遇名目繁多的督查檢查考核。層層考核、多頭考核,會(huì )給基層干部增添很重的負擔。以鄉鎮為例,近些年,越來(lái)越多部門(mén),包括婦聯(lián)、工會(huì )等群團組織,因其業(yè)務(wù)被納入政治任務(wù)而獲得了對鄉鎮的督查考核權。在年底的時(shí)候,一個(gè)鄉鎮一周之內就可能要接受三四次考核。鄉鎮的領(lǐng)導干部既要參加基層領(lǐng)導班子和個(gè)人的綜合性考核,還要參加分管工作的部門(mén)年終考核。二是繁瑣考核。一些地方對基層的考核,設置的考核指標多、繁、雜,考核內容散、空、亂,既沒(méi)有主線(xiàn),也沒(méi)有重點(diǎn),眉毛胡子一把抓。隨著(zhù)上級督考力度的不斷加強,加減分事項和一票否決情形不斷增加,下級報數據、填報表、交案例、做展示的頻度、力度、廣度也相應增強,基層負擔持續加重。過(guò)于繁瑣的考核使基層干部無(wú)法集中精力服務(wù)群眾,同時(shí)陷入“考核焦慮”之中。三是重復考核。不同的部門(mén)都要對同一件工作進(jìn)行考核,并且考核標準、具體指標、填表要求都不一樣,數據復用率低,大量信息需要在不同的表格中反復填寫(xiě)。例如,某地的普法宣傳工作,分別被納入黨建工作考核、高質(zhì)量發(fā)展指標考核、法治建設考核、依法治區考核、社會(huì )治理工作考核、營(yíng)商環(huán)境考核、作風(fēng)建設考核、信訪(fǎng)工作考核、對口條線(xiàn)工作考核等,宣傳部門(mén)、司法部門(mén)、平安辦、依法治區辦等多個(gè)部門(mén)都要對這項工作進(jìn)行考核。減負政令發(fā)布后,以督查、巡查名義開(kāi)展的工作有所減少,但是在一些地區以調研、評比、觀(guān)摩之名進(jìn)行的檢查、考核卻在增加,基層同樣需要花費大量時(shí)間與精力準備臺賬、材料備檢。

第三,治理規則過(guò)密。黨的十八大以來(lái),國家在城鄉基層治理領(lǐng)域提出了一系列治理目標,同時(shí)也匹配了大量的項目資源。為了保障治理目標實(shí)現,上級政府傾向于縮小基層的自由裁量空間,并對相應的工作形式提出更高要求,導致基層治理規則過(guò)密。這從多個(gè)方面加大了基層工作負擔。一是“痕跡主義”嚴重。隨著(zhù)監督不斷下沉,基層工作程序存在過(guò)度規范化趨向,并催生出“重留痕、輕實(shí)效”的形式主義。工作程序過(guò)細、過(guò)多、過(guò)濫,并因此催生了大量的繁文縟節。一些地區上級部門(mén)的檢查評比“以臺賬打擂臺”“以痕跡論英雄”,使基層工作人員將大量精力用于編數據、補照片、抄總結、寫(xiě)材料?;鶎痈刹糠从硰娏业呢摀^(guò)重,并不來(lái)自于實(shí)質(zhì)性工作內容,而是那些不合理的工作形式。二是“頂格管理”濫用。“頂格管理”就是一切按照上限進(jìn)行管理,追求“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”。少數領(lǐng)導干部要求事事“頂格管理”,但是只提高標準,不考慮實(shí)際;只傳壓力,不給條件,致使抓落實(shí)的基層干部面臨“既要、又要、還要”的硬性要求,感覺(jué)“壓力山大”。三是“層層加碼”頻現。“層層加碼”是指各級在部署和下達工作任務(wù)時(shí),為了避免被上級追責而采取自我加碼,在原有基礎上拔高考核指標,從而為本部門(mén)預留更多的操作空間,導致越往下走標準越高、要求越多、責任越大。這種做法不考慮基層實(shí)際情況和承受能力,使得基層落實(shí)起來(lái)困難重重。

基層治理“小馬拉大車(chē)”問(wèn)題的破解之道

基層負擔過(guò)重是長(cháng)期形成的問(wèn)題,也是帶有普遍性的問(wèn)題。為基層減負,如果把握不住問(wèn)題的核心本質(zhì),就會(huì )陷入以形式主義解決形式主義的思維誤區。破解基層治理“小馬拉大車(chē)”難題,不能把減負簡(jiǎn)單理解為工作“減量”,而是要注重標本兼治,通過(guò)治理轉型、制度創(chuàng )新、作風(fēng)轉變等手段達到減負目標。

第一,推動(dòng)擴權賦能,實(shí)現權責對等。根治基層負擔過(guò)重的頑疾,要從優(yōu)化政府權責配置入手,著(zhù)力“輕車(chē)減負”做減法,聚焦“壯馬賦能”做加法,建立邊界清晰、分工合理、權責一致、運行高效的基層治理體制。首先,按照“依法下放、非準禁入”的原則,防止職責任務(wù)隨意下沉。設置職責任務(wù)下沉的標準和門(mén)檻,職能部門(mén)下放職責任務(wù)要按照事前醞釀、提出申請、組織審核的程序進(jìn)行。其次,按照“權隨責走、費隨事轉”的原則,為基層提供必要的人、財、物、權等各類(lèi)保障,推動(dòng)管理權限和民生服務(wù)下放到基層,改變“事下人不下,責下權不下”的不對等關(guān)系,確?;鶎?ldquo;接得住、辦得好”。再次,按照“精簡(jiǎn)效能、動(dòng)態(tài)調整”的原則,推動(dòng)基層職能優(yōu)化、結構再造、人員重組,傾力推動(dòng)力量往下沉,強化基層治理隊伍建設,增強基層組織的任務(wù)承載力,提升基層干部的話(huà)語(yǔ)權,實(shí)現責任與權力的科學(xué)配置。最后,按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負責”原則,科學(xué)規范屬地管理,有效減少基層“屬地管理”事項,切實(shí)解決屬地責任擴大化等問(wèn)題,建立權力清單、規范責任清單,防止有關(guān)部門(mén)隨意“甩鍋”。

第二,加強源頭管控,轉變督考方式。根治基層負擔過(guò)重的頑疾,要推動(dòng)督查考核事項向中心聚力、向發(fā)展聚焦,完善重實(shí)干、重實(shí)績(jì)、重擔當的考核機制,不斷推動(dòng)精準問(wèn)責、規范問(wèn)責。首先,要減數量、降頻次、縮時(shí)長(cháng)。形成一套定計劃、列清單、事前審批的嚴密流程,加強督查考核的總量控制和計劃管理,切實(shí)提升督查考核實(shí)效。其次,統籌規范督查考核事項,明確同類(lèi)督查考核事項合并開(kāi)展,涉及多部門(mén)的集中組團開(kāi)展,變“多頭式”考核為“一站式”考核,做到“多考合一”,實(shí)現督考由“一窩蜂”向“一盤(pán)棋”轉變。再次,改變“材料一摞、制度一墻”的考核方法,不搞花拳繡腿,不要繁文縟節,主要看工作實(shí)績(jì)。最后,要深化精準問(wèn)責、規范問(wèn)責,避免問(wèn)責泛化、簡(jiǎn)單化,嚴禁任性問(wèn)責,防止問(wèn)責走樣,落實(shí)容錯糾錯機制,實(shí)現激勵性和懲戒性的平衡,營(yíng)造理性與寬容的干事創(chuàng )業(yè)氛圍。

第三,優(yōu)化工作作風(fēng),促進(jìn)真抓實(shí)干。習近平總書(shū)記強調:“樹(shù)立和踐行正確政績(jì)觀(guān),持續深化整治形式主義為基層減負。”作風(fēng)建設只有進(jìn)行時(shí),沒(méi)有完成時(shí)。首先,要從思想層面入手,堅持以人民為中心的發(fā)展思想,樹(shù)立正確的政績(jì)觀(guān)、權力觀(guān)?;鶎訙p負,重在減形式主義、減官僚主義、減層層加碼?;鶎迂摀^(guò)重,問(wèn)題出在基層,根子在一些上級部門(mén)及領(lǐng)導。只有讓上級部門(mén)及領(lǐng)導樹(shù)立和踐行正確的政績(jì)觀(guān)與權力觀(guān),改變工作作風(fēng),基層干部才能真正成為減負政策的受益者。其次,要從制度層面著(zhù)力,制定詳細的“減負清單”和“落實(shí)程序”,推動(dòng)應減盡減、能減必減,通過(guò)建立長(cháng)效機制,牢牢守住精文減會(huì )硬杠杠,緊緊扼住基層重負反彈回潮的沖動(dòng)。最后,要從技術(shù)層面切入,充分使用互聯(lián)網(wǎng)、大數據、人工智能等技術(shù)手段,發(fā)揮出科技減負、數據賦能的作用,防止信息形式主義與智能官僚主義,避免技術(shù)反噬治理,真正將基層干部從繁瑣的事務(wù)中解放出來(lái)。

(作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任、教授、博導)

【注:本文系國家社科基金項目“基于多源大數據的縣域政治生態(tài)監測體系與集成治理研究”(項目編號:22BZZ073)和四川省哲學(xué)社會(huì )科學(xué)基金重點(diǎn)項目“四川省市域社會(huì )治理現代化水平的測度標準與提升策略研究”(項目編號:SCJJ23ND28)的階段性成果】

【參考文獻】

①關(guān)慶華、吳曉燕:《基層形式主義:表現形式、生成邏輯及治理策略》,《長(cháng)白學(xué)刊》,2023年第3期。

②張新文、杜永康:《過(guò)密治理與去過(guò)密化:基層治理減負的一個(gè)解釋框架》,《求實(shí)》,2022年第6期。

責編/李丹妮 美編/李祥峰

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